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K8凯发视点 | 美欧涉俄制裁制度之出口管制的扩大
发布时间: 2022-07-06 来源:K8凯发律师

2 014 3月1 8日俄罗斯事实上接管了乌克兰克里米亚自治共和国,并建立了克里米亚联邦管区 后,西方国家与俄罗斯的关系陷入 “新冷战”的状态,美欧开始逐步对俄罗斯实施制裁。2 022 2月2 4 日,俄罗斯与乌克兰之间针对 “北约东扩”问题再次爆发军事冲突,引起国际社会的巨大反响及全球关注。美国、欧盟为首的西方国家以回应俄罗斯决定承认顿涅茨克州和卢甘斯克州的非政府控制区的独立,以及对乌克兰进行的“无端和无理的军事侵略” ,对俄罗斯实施规模空前的制裁,包括针对个人和实体的限制性措施、经济制裁、外交措施、媒体限制等等。本次制裁行动,具有制裁覆盖范围广、制裁烈度大幅提升、制裁措施强调精准、制裁行动空前团结以及制裁主体高度多元化的特征,其影响将极为深远。


西方国家对俄罗斯的全面制裁,在全球经济一体化的情况下,对我国的经济和发展也带来了巨大影响,不仅从宏观上影响了我国对外经济发展的战略环境,而且从具体实际层面也直接影响到我国企业与俄罗斯等国的正常商业活动与贸易往来。本文以美国、欧盟等主要西方国家对俄罗斯制裁为例,通过初步阐述美欧对俄制裁中的出口管制措施、现行有效的美欧主要出口管制法律体系,对我国企业在涉俄制裁中的出口管制合规应对方面提出建议。


一、 美欧对俄罗斯制裁中的出口管制措施


(一) 美国对俄出口管制的不断扩大


2 014 “克里米亚”事件后,美国商务部下设的工业安全局( Bureau of Industry and Security ,以下简称 BIS ”)及最终用户评审委员会(End-User Review Committee, 以下简称 ERC ”)为了配合美国财政部下设的外国资产管理办公室(Office of Foreign Assets Control ,以下简称 OFAC ”)发布的“特别指定国民清单”(Specially Designated Nationals and Blocked Persons list ,以下简称 SDN 清单 ”)和“行业制裁识别清单”(Sectoral Sanctions Identifications List ,以下简称 SSI 清单 ”),将大批俄罗斯实体和个人纳入其主管的、著名的“实体清单”(Entity List )。美国的实体或个人如果向被添加到这份清单中的俄罗斯实体出口、再出口或以其他方式转让所有美国《出口管制条例》 ( Export Administration Regulation ,以下简称 EAR ”)项下的受管制物项时,都要事先向美国商务部申请许可。


2017 年美国大选后,美国以极高支持率通过了《 2017反击俄罗斯在欧洲和欧亚地区影响法》 (以下简称 “ 《反击俄罗斯法》 ”),将对俄罗斯的制裁扩大到了包括出口管制在内的两国间存在重大矛盾的方面,BIS 据此进一步修改实体清单。 2 022 1 2 2 2日,BIS 发布 “最终军事用户”清单( Military End-User List ,以下简称 MEU 清单 )此类新型 “黑名单”,将4 5家俄罗斯企业实体纳入。如果任何实体被列入MEU 清单,则未经美国商务部的事先许可,不得向其出口 EAR第744附录二中所列的管制物项。


2022 2月俄乌战争的爆发与持续发酵后,美国拜登政府签发总统令,对俄罗斯实施了更为全面且严格的出口管制措施,旨在限制俄罗斯的国防、航空航天和海事部门获得维持侵略性军事能力所需的技术和物项,主要包括:(1)扩大了商业管制清单( Commerce Control List, 以下简称“ CCL ”)下对俄罗斯受管制物项的范围,将CCL 3-9类下的58个原先不对俄罗斯受管制的出口管制分类编码( Export Control Classification Number ,以下简称 ECCN 编码 ”)下的物项增设了针对出口到俄罗斯的许可证要求。(2)增加专门针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终用户”的外国直接产品规则( Foreign Direct Product Rules, 以下简称“ FDP 规则 ”),使得美国原产物项、技术和软件在美国境外制造的产品在出口到俄罗斯前,需要获得美国商务部的许可证。(3)将现有的俄罗斯“军事最终用途”和“军事最终用户”的管制范围扩大到除ECCN编码归类为EAR99的食品和药品以外的所有受EAR管制的物项。


(二) 欧盟对俄制裁中的出口制裁


2 022 2月的俄乌战争爆发以来,欧盟紧跟美国制裁俄罗斯的脚步,截至2 022 6月5日,先后对俄罗斯共实施了六轮制裁,并在欧盟官方公报上发布《欧盟条例》( EU Regulation)。按照欧洲理事会官网上的有关信息,欧盟制裁主要分为针对个人和实体的限制性措施、经济制裁、媒体制裁、外交制裁、以及对白俄罗斯制裁。其中,经济制裁又按照经济领域的不同,被划分为针对金融、交通运输、能源、国防、原材料和其他物品的制裁措施。


欧盟涉俄出口制裁的具体内容,又散落分布在不同的经济领域制裁中,主要的出口制裁物项包括:航空、海事、航天领域的物品和技术;炼油行业的产品和技术;军民两用物品和军事技术;奢侈品等。根据相关规定,欧盟管辖范围内的所有人员(EU Persons ,以下简称 欧盟人员 ”),禁止直接或间接向俄罗斯境内的实体和个人或拟在俄罗斯境内使用而出售、供应、转让或出口:欧盟《2021年两用物项出口管制条例》(以下简称“ 《欧盟两用物项条例》 ”)附件一中所列的两用货物、软件或技术;《第833/2014号欧盟条例》(修订版)附件七中所列的其他技术货物;附件X中所列的用于炼油和天然气液化的货物和技术;附件十一所列的航空航天货物和附件二十所列的喷气燃料和燃料添加剂;附件十六中所列的海上航行货物和技术;附件二十三所列的沥青焦、凡士林、丙酮和蛋氨酸;以及与上述物项有关的技术援助、中介服务、财务援助及金融服务。除此,欧盟《第833/2014号欧盟条例》(修订版)附件二中所列的石油勘探和生产和货物(包括用于石油或天然气管道的管子)和《第833/2014号欧盟条例》(修订版)附件十八所列的奢侈品(产品的价值超过每件300欧元)亦被禁止出口。

二、 美欧主要出口管制的法律体系


(一) 美国EAR项下出口管制的主要内容


美国EAR 对于两用物项、纯民用 /商用物项的出口管制的具体措施主要是通过针对不同管制物项及出口目的地国,配合“管制清单+许可”的模式来实施的。

1. EAR项下的管制物项

根据EAR的相关规定,受EAR管制的物项为:

1) 在美国境内的所有物项,包括在美国对外贸易区内的或者从一个国家转移到另一个国家经美国中转的;

2) 位于任何地方的所有美国原产物项;

3) 外国制造的、包含受管制的美国原产产品的产品;或外国制造的、与受管制的美国原产软件捆绑在一起的产品;或外国制造的、与受管制美国原产软件混合的软件;或外国制造的、与受管制的美国原产技术混合的技术

4) 某些用美国原产技术或软件在外国制造的直接产品;

5) 某些由美国境外的工厂生产的产品;或者由位于美国境外的工厂的大型设备或主要组件生产的产品,前提是该大型设备或主要组件也是受管制美国原产技术或软件的直接产品。

本质上,除了EAR 734.3(b)条排除的物项或产品,即归属于美国政府其他机构(比如美国国务院的国际贸易控制局、美国核能管理委员会、美国能源部等)专属管辖的物项外,其他物项的出口、再出口、境内转让均受到 EAR管制。


2. EAR项下的管制行为

EAR管制的行为是出口行为,具体包括了以下情形:

1) 传统的出口,即自美国境内将管制物项实际运出或输出至美国境外;

2) 视同出口,即向在美国境内的外国人公布EAR项下的管制技术或管制软件的源代码;

3) 再出口,即自另一国境内将管制物项实际运出或输出至该国境外;

4) 视同再出口,即在另一国境内将管制技术或管制软件的源代码向在该国境内的非该国人士公布;

5) 境内转让,即在同一外国境内,管制物项的最终用途或最终用户发生了改变。


3. EAR项下的 E CCN编码及出口目的地国的分类

EAR项下CCL中的ECCN 编码是从 “物项”角度进行管制。在决定出口一项产品是否要取得出口许可或者明确其他管制的要求的关键,在于该拟出口的物项的 ECCN编码,每个ECCN 编码由字母和数字组成,共计 5位。第一位是数字,以数字0- 9表示十类物项类别;第二位是字母,以字母A-E 表示管制物项的功能;第三、四位数字具体说明出口管制理由,以数字 0- 9 来概括 E AR项下的十四类管制理由;第五位数字仅为按序编码。


EAR项下 738的附录一是以最终目的地进行管制的《商业国家列表》( Commerce Country Chart ,以下简称 CCC ”)。CCC将除美国以外全球国家划分为A、B、D、E 四类,以优待程度从高到低的顺序来划分不同国家对管制物项的不同管制理由及获得许可证例外的优待程度。优待程度高就意味着将美国管制物项以任何形式的出口到相应组别国家,能够享受更多的许可证例外,且管制理由、最终用途 /最终用户的管控也较少。


4. 出口管制清单

BIS主管及制定了四个主要清单:分别是被拒绝实体清单、实体清单、最终军事用户清单和未经核实清单。


对于被拒绝实体清单,实质是被剥夺了出口特权,其不得以任何形式和方式从美国出口任何管制物项或者从事、参与任何受管制的交易行为。未经核实清单是因某一实体已参与或正在参与的针对管制物项的任何形式的出口交易,但BIS 无法核实所涉管制物项是否被用于与出口商所申报的出口用途所相同的用途,以判定该管制物项是否被善意或合法的适用。对该清单上的实体,必须事先申报和出具最终用途和最终用户的声明,经批准许可后才可以继续交易。而对于实体清单和最终军事用户清单,如意欲向该等实体出口、再出口,或境内转让任何受管制物项,则必须事先向 BIS申请出口许可。


5. 美国出口管制中特殊的 “长臂管辖权”制度

“长臂管辖权”制度仅是一个具有鲜明美国特色的法律概念,在美国出口管制的法律体系中并无明文界定其含义及范围,但其确对于利用美国原产管制物项(包括管制技术和软件)在美国境外制造的外国产品的出口交易行为产生了深远的影响。


笔者根据对于EAR相关具体条款的文义理解,EAR条款中对于外国产品的长臂管辖权体现在两个主要方面:其一,在美国境外生产的外国产品,若包含受管制的美国原产物项;或为与受管制的美国原产软件捆绑在一起的产品;或为与受管制美国原产软件所混合的软件;或为与受管制的美国原产技术所混合的技术,则适用EAR 规定的 “最小比例原则” 。最小比例原则分为 0%,10%和25%三档具体要求,即按照最小比例的计算公式来计算美国原产管制物项在该外国产品中的比例,若超过该比例,则受 EAR管辖。对于该外国产品的不同形式的出口都必须按照EAR对于出口产品的管控理由、目的地国要求、许可申请要求等进行。其二,若产品为利用美国原产管制物项(包括管制技术和软件)在美国境外制造、生产的直接产品,则该产品被称为外国直接产品,适用美国EAR项下的“ 外国直接产品规则 ”( Foreign Direct Product Rule ,以下简称 FDP 规则 ”)。截至目前,E AR共列举了六种FDP 规则,每一个规则的适用都必须同时满足物项范围要求和目的地国 /最终用户范围的要求。若一个外国直接产品符合任一种规则,则受EAR管控,针对该外国直接产品的交易需要满足一定的许可要求。


(二) 《欧盟两用物项条例》下的出口管制


欧盟的出口管制法律体系,尤其是针对两用物项的出口管制范围及要求,笔者认为,其相较于美国EAR ,并无如后者般涉及 “长臂管辖权”等相关规定的严苛之处。《欧盟两用物项条例》主要是以“管制物项及目的地国”来实施其出口管制措施的。


1. 管制物项

欧盟现已形成了统一的受管制的两用物项清单(以下简称 《两用物项清单》 ”),由欧洲议会根据《瓦森纳协定》等国际共识制定并修订。因同样遵循《瓦森纳协定》,该《两用物项清单》的分类体系与美国EAR中的CCL项下的管制物项分类基本相同,并同样辅以五位数的ECCN编码。欧盟的ECCN编码中第一、第二位数字排序与EAR项下ECCN编码基本一致,均延续了《瓦森纳协定》的规定。后三位是对产品的描述,其中第三位数字表明了该物项出口管制的义务来源出自何种国际共识,比如出自瓦森纳安排、导弹及技术控制制度、核供应国集团等等。


尽管《两用物项清单》是以列举式的方式详细阐述了欧盟出口管制下的管制物项,但并非是完全穷尽的。实践中,如果成员国的主管出口管制的政府机构认为出口商所出口的物项全部或部分被用于特殊的用途,比如供给武器禁运国家用于军事用途,或用于生化武器、核武器或其他核爆炸装置的,导弹的开发、生产、搬运、操作、维护、储存、检测、识别或传播;或用于研发、生产、维修或储存能够运载这些武器的导弹,用于已经无授权出口的军事物项的零部件等,则出口商在出口前必须事先获得相应主管机关的出口授权。此外,如果出口商获悉其拟出口的物项(非列入《两用物项清单》中的物项)将会被全部或部分用于前述用途的,应当通知主管机关由其决定是否实行出口授权。


2. 管制行为

《欧盟两用物项条例》所管制的行为与EAR不同,主要包括:

1) 出口:包括《欧盟海关法》中所规定的出口、再出口(包括通过欧盟领土过境)、外发加工程序;

2) 通过电子媒介传送软件或技术;

3) 代理服务;

4) 技术援助;以及

5) 运输和转移。


3. 目的地国及出口授权

《欧盟两用物项条例》附件 I I中详细阐述了欧盟通用出口授权的内容,并根据拟出口的目的地国、拟出口物项及出口的行为等做了详细划分,并针对上述划分详细描述了该出口授权适用的条件等。

三、 涉俄制裁中出口管制合规的建议


1. 建立健全内部出口管制合规制度、定期进行员工合规培训

企业若内部未建立相关合规政策、未对其员工进行合规培训,或会被BIS 或其他国家主管出口管制的政府主管机关认定最基本的、无合规管理的 “自我蒙蔽” 的行为表现之一。因此,对于企业内部建立清晰的出口管制相关的合规制度、合规流程,对员工进行出口管制相关培训非常重要。否则,员工的行为或也将会归责于公司。


2. 建立健全产品材料溯源机制,并加强供应链的管理及风险评估

美欧的出口管制法律体系,尤其是美国具有特色的出口管制 “长臂管辖权”,K8凯发对于其供应商的审查、供应产品的产地、来源的查明更尤为重要。加强供应链管理,尤其关注供应产品中涉及美欧出口管制中的高风险管制物项及管制要求等,整体评估并排查供应链中的风险。


3. 优化内部的制裁评估机制及制裁清单筛查工作

美欧等主要西方国家对俄罗斯的制裁的不断扩大和深入,相关的法律体系也随之快速更迭。K8凯发应当跟踪监测美欧对俄出口管制制裁的实时情况,根据不断更新的制裁内容优化内部的制裁评估机制及合规审查,定期开展制裁中出口管制相关的各类清单的筛查,及时、准确地保障出口合规。


4. 注重内部记录的保存和保管

从内部合规管理全流程的周延性出发,K8凯发应当保存和保管与出口交易有关的各种档案记录,比如各类出口交易的书面凭证;与交易相对方的各类往来通讯沟通记录;内部对于某项出口交易的审查、审批文件;及企业向出口管制政府主管机关咨询的沟通记录等,以便内部合规追溯审查及管理,及在有需要的情况下用以合理的正当性抗辩。


5. 积极有效应对出口管制跨境合规政府调查,并严格遵循数据安全及敏感信息的保护

如果企业收到、获悉外国出口管制的政府主管机关对于己方或合作方的调查通知或制裁情况、资讯等,建议立即与内部合规团队及外部顾问进行沟通,启动内部调查与排查,对可能被认定违反相关出口管制规定的事件进行调查与梳理,避免错过最佳准备时间。


但值得注意的是,在应对跨境政府的合规调查时,K8凯发要注意国家对于数据安全、司法协助的一些法律红线要求。笔者在此建议要严格遵循国家关于数据安全、国家秘密、政治敏感信息的保护义务,及时咨询外部专家,将提交给外国相关政府主管机关的文件、信息,根据我国现行相关法律法规的要求进行安全性审查和筛查,避免因为申请正当救济或合理应对调查时的不合规行为,反而引起更严重的风险和法律责任。


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1 Putin Signs Laws on Reunification of Republic of Crimea and Sevastopol with Russia,塔斯社(Tass),2014年3月21日,https://tass.com/russia/724785?utm_source=baike.baidu.com&utm_medium=referral&utm_campaign=baike.baidu.com&utm_referrer=baike.baidu.com

2 Statement by President Biden on Russia’s Unprovoked and Unjustified Attack on Ukraine,2022年2月23日,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/02/23/statement-by-president-biden-on-russias-unprovoked-and-unjustified-attack-on-ukraine/

3 《俄乌冲突下美西方对俄经济制裁的内容、特点及影响》,李巍,北京大学国际战略研究院简报第124期,2022.03.07

4 美国出口管制法律体系主要由两用物项管制、军事出口管制、核出口管制三大部分构成。两用物项、纯民用/商用物项是由美国商务部下设工业安全局基于《出口管制条例》进行主管。《出口管制条例》也是美国针对两用物项出口管制的核心法规。

5 本文中将受美国EAR管制的物项或产品统称为“管制物项”。

6 EAR第774条中有详细的《商业管制清单》(Commerce Control List,CCL)。在CCL中,每一类管制物项都被归于1个ECCN项下。

7 https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/

8 管制理由被分为十四类,在每个ECCN条目的具体内容中也会用首字母代表,比如国家安全为NS,national security;核不扩散为NP,nuclear nonproliferation;反恐为AT,Anti-Terrorism等等。管制原因并不是互相排斥的,一个管制物项可以有多个管制原因。

9 可参考EAR第734.4条,De Minimis U.S. Content.

10 参考《第821/2021欧盟条例》第3条附件I。此外,从文义理解,若符合特殊规定条件的情况下,某一物项即使未被列入《两用物项清单》,其出口需要经过许可。

11 参考《第821/2021欧盟条例》第4(1)条。

12 参考《第821/2021欧盟条例》第4(2)条。

13 参考EAR第732条附件三。



文 | 乔骄

K8凯发时代合伙人

国际K8凯发业务律师



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